28 августа 2020 года Большая палата Конституционного Суда Украины приняла решение по делу № 10-р/2020 в связи с конституционным представлением Верховного Суда относительно конституционности установления ограничений на время карантина, предусмотренных положениями отдельных нормативно-правовых актов, принятых Кабинетом Министров и Верховной Радой. Соответствующее сообщение появилось на сайте КСУ. В связи с тем, что и карантин, и ограничения прав граждан, и само Решение Конституционного Суда Украины в той или иной степени касается каждого из нас, поговорим об этом более подробно.
Представление Верховного Суда
В конце мая этого года Пленум Верховного Суда обратился в Конституционный Суд Украины (далее – КСУ) с безотлагательным представлением в отношении конституционности установления ограничений прав и свобод граждан на время карантина, предусмотренных положениями отдельных нормативно-правовых актов, принятых Кабинетом министров и Верховной Радой.
Несмотря на то, что Верховный Суд с пониманием относится к ситуации в государстве, сложившейся в связи с распространением на территории Украины COVID-19, и в целом поддерживает меры, направленные на преодоление внешних и внутренних угроз безопасности и защиту здоровья граждан, которые не противоречат Основному Закону, Суд делает вывод о том, что их сущность и практическая реализация не отвечают Конституции. Результаты анализа отдельных положений правительственного постановления «Об установлении карантина с целью предупреждения распространения на территории Украины острой респираторной болезни COVID-19, вызванной коронавирусом SARS-CoV-2, и этапов ослабления противоэпидемических мер» от 20 мая 2020 года № 392, Порядка осуществления противоэпидемических мер, связанных с самоизоляцией, утвержденного указанным постановлением, и распоряжения Кабмина «О временном ограничении пересечения государственной границы, направленном на предупреждение распространения на территории Украины острой респираторной болезни COVID-19, вызванной коронавирусом SARS-CoV-2» от 14 марта 2020 г. № 287-р, а также отдельных норм Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины "О Государственном бюджете Украины на 2020 год"» от 13 апреля 2020 г. № 553-IX (далее - Закон № 553-IX), по убеждению Пленума Верховного Суда, позволяют прийти к заключению, что Основной закон был нарушен. В частности, предусмотренное правительством осуществление противоэпидемических мер, связанных с самоизоляцией, ограничивает право лица на свободу передвижения.
Также ограничение деятельности авиаперевозчиков, закрытие пунктов пропуска через границу прямо противоречат конституционным гарантиям. Этим нарушается право лиц свободно покидать территорию Украины, которое может быть ограничено только законом, а не актами правительства. Помимо этого, решением органа исполнительной власти нельзя устанавливать ограничение права граждан на мирные собрания.
Согласно Конституции граждане имеют равные конституционные права и свободы и равны перед законом. Однако установленные правительством положения относительно самоизоляции лиц, достигших 60 лет, а также разрешение одним субъектам хозяйствования работать, а другим — нет, противоречат этим гарантиям.
Кроме того, акты Кабмина ограничивают другие конституционные права, что возможно только в условиях чрезвычайного или военного положения: право на предпринимательскую деятельность и на доступ к медицинской помощи.
Законом № 553-IX внесены изменения в статью 25 Бюджетного кодекса и установлено, что временно, со дня вступления в силу этого Закона до 1 января 2021 года, не применяются нормы части 1 статьи 25 этого Кодекса. Этой частью предусмотрено, что Казначейство осуществляет бесспорное списание средств государственного бюджета и местных бюджетов на основании решения суда. Принятие указанных изменений приведет к неисполнению решений судов, что противоречит положениям статьи 129-1 Конституции, в соответствии с которой судебное решение является обязательным к исполнению.
По мнению Пленума, Законом № 553-IX, которым до завершения карантина ограничены зарплата и денежное обеспечение работников, служебных и должностных лиц бюджетных учреждений, а также народных депутатов, судей, прокуроров и других лиц, оплата труда которых регулируется специальными законами, осуществлено непропорциональное вмешательство в имущественные права перечисленных лиц.
Вердикт и правовые позиции Конституционного Суда
28 августа этого года Большая палата КСУ приняла решение по конституционному представлению Верховного Суда.
Сообщается, что субъект права на конституционное представление – Верховный Суд обратился в КСУ с ходатайством признать такими, что не соответствуют Конституции Украины (являются неконституционными), положения подпунктов 5, 6, 7, 14 пункта 3, абзаца 6 пункта 6 постановления Кабинета Министров Украины «Об установлении карантина с целью предотвращения распространения на территории Украины острой респираторной болезни COVID-19, вызванной коронавирусом SARS-CoV-2, и этапов ослабление противоэпидемических мероприятий» от 20 мая 2020 года № 392 (далее – Постановление № 392), пунктов 10, 17 Порядка осуществления противоэпидемических мероприятий, связанных с самоизоляцией, утвержденного Постановлением № 392 (далее – Порядок), частей 1, 3 статьи 29 Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2020 год» от 14 ноября 2019 года № 294–IX (далее – Закон № 294), абзаца 9 пункта 2 раздела ІІ «Заключительные положения» Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины „О Государственном бюджете Украины на 2020 год“» от 13 апреля 2020 года № 553–IX.
В целом, Решением Конституционного Суда Украины признаны не соответствующими Конституции Украины (неконституционными), положения:
- части1 статьи 29 Закона № 294, а именно: «Установить, что в апреле 2020 года и на период до завершения месяца, в котором отменяется карантин, установленный Кабинетом министров Украины с целью предотвращения распространения на территории Украины острой респираторной болезни COVID-19, вызванной коронавирусом SARS-CoV-2, заработная плата, денежное обеспечение работников, служебных и должностных лиц бюджетных учреждений (включая органы государственной власти и другие государственные органы, органы местного самоуправления) начисляются в размере, не превышающем 10 размеров минимальной заработной платы, установленной на 1 января 2020 года. При этом в указанном максимальном размере не учитываются суммы пособия по временной нетрудоспособности, пособия для оздоровления, материальной помощи для решения социально-бытовых вопросов и оплата ежегодного отпуска.»;
- части 3 статьи 29 Закона № 294, а именно: «Ограничение, установленное в части 1 этой статьи, применяется также при начислении заработной платы, судейского вознаграждения, денежного обеспечения народным депутатам Украины, судьям, судьям Конституционного Суда Украины, членов Высшего совета правосудия, членам Высшей квалификационной комиссии судей Украины, прокурорам, работникам, служебным и должностным лицам Национального банка Украины, а также другим служебным и должностным лицам, работникам, оплата труда которых регулируется специальными законами (кроме лиц, установленных в перечне Кабинетом министров Украины в соответствии с частью 2 настоящей статьи);
- абзаца 9 пункта 2 раздела II «Заключительные положения» Закона № 553.
Указанные положения законов признаны неконституционными и теряют силу со дня принятия КСУ этого Решения.
Суд также закрыл конституционное производство по делу в части относительно проверки на соответствие Конституции Украины оспариваемых положений Постановления № 392 и Порядка в связи с прекращением их действия.
КСУ достаточно четко определил свои правовые позиции по поводу ограничений прав и свобод, которые предпринимают парламент и правительство:
- во-первых, ограничение конституционных прав, свобод человека и гражданина возможно только в случаях, определенных Конституцией Украины. Такое ограничение может устанавливаться исключительно законом, т. е. нормативно-правовым актом, принятым Верховной Радой Украины как единственным органом законодательной власти в Украине.Установление такого ограничения подзаконным актом (т. е., к примеру, решением правительства или министерства – прим. И. В.) противоречит Конституции Украины;
- во-вторых, отмена или изменение законом о Государственном бюджете Украины объема прав и гарантий, а также законодательного регулирования, предусмотренных в специальных законах, противоречит Конституции Украины;
- в-третьих, установление предельного размера заработной платы, денежного обеспечения работников, служебных и должностных лиц бюджетных учреждений, предусмотренное в апреле 2020 года и на период до завершения месяца, в котором отменяется карантин, установленный Кабинетом министров Украины, является неопределенным в отношении действия во времени и не обеспечивает предсказуемости применения этих норм права;
- в-четвертых, Кабинет министров Украины является высшим органом в системе органов исполнительной власти, а потому оспариваемыми положениями статьи 29 Закона № 294 заработная плата, денежное обеспечение работников, служебных и должностных лиц органов законодательной и судебной власти поставлены в зависимость от исполнительной власти;
- в-пятых, ограничение предусмотренных оспариваемыми положениями статьи 29 Закона № 294 выплат является допустимым только в условиях военного или чрезвычайного положения, однако такого рода ограничение должно вводиться пропорционально, с установлением четких временных сроков и в четком соответствии с Конституцией и законами Украины;
- в-шестых, обеспечение исполнения окончательного судебного решения является положительной обязанностью государства, однако оспариваемым положением Закона № 553 стало невозможным осуществление Государственной казначейской службой Украины бесспорного списания средств государственного бюджета и местных бюджетов на основании решения суда до 1 января 2021 года, что ограничивает конституционное право лица на судебную защиту.
На основании Закона Украины «О Конституционном Суде Украины» данное Решение КСУ является обязательным, окончательным и не может быть обжаловано.
Вместо заключения
Наверно, часть наших читателей, которые являются пессимистами по жизни, прочитав эту статью, невольно про себя подумают: «До чего докатились! Правовая культура чиновников высшего ранга упала настолько низко, что Верховный Суд вынужден обращаться в Суд Конституционный, чтобы прекратить произвол и попрание Основного Закона в нашей стране. Неужели во всей ВР и во всем КМУ с их правовыми управлениями не нашлось ни одного юриста, чтобы обратить внимание на все эти вопиющие нарушения? И потом. Если здесь высшие судебные органы государства нашли нарушения наших прав и свобод, то, возможно, и при принятии других законов и постановлений также нарушаются гражданские права и свободы?» А оптимисты по жизни, наоборот, подумают: «Как здорово, что у нас хотя бы судебная ветвь власти не даром ест свой хлеб и еще способна ткнуть носом недостаточно образованных в правовом смысле высших сановников и владельцев больших столичных кабинетов в Основной Закон. Нельзя, даже прикрываясь благими намерениями борьбы с коронавирусом, попирать Конституцию.» Кто-то вообще не обратит внимания на все эти «танцы с бубном» украинских ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной). И будет тоже по-своему прав. Ведь у каждого свое мнение, своя точка зрения. Так и должно быть в нашем демократическом государстве. Вот только что делать с народными избранниками и правительственными чиновниками, которые нарушают нашу Конституцию? Впрочем, это скорее вопрос риторический…
Игорь Ворон, юрист.